Delegando el Manejo de un Area Protegida a una ONG:
El
Caso de la Reserva de la Biósfera
Sierra de las Minas, Guatemala
Estuardo
Secaira, Andreas Lehnhoff,
Anne Dix, y Oscar Rojas
Monografía
para Trasladando el Poder:
La Descentralización y la Conservación de la Biodiversidad
Biodiversity
Support Program
Washington,
D.C.
U.S.
Agency for International Development
Table of Contents
Sierra
de las Minas
Amenazas a los
Ecosistemas
Marco Legal y
de Políticas Ambientales
Arreglos
en el Manejo de la RBSM
Defensores de
la Naturaleza como Autoridad de Manejo
Consejo Nacional
de Areas Protegidas: Delegando Autoridad Sobre las Areas Protegidas
Otros Grupos de
Interesados Claves en la RBSM y su Relación con Defensores
Economía
Política de los Arreglos Institucionales de la RBSM
Responsabilidad
de Defensores como Autoridad de Manejo de la RBSM
Intereses Variados
en Cuanto a la Conservación de la Biodiversidad
RBSM
y las Condiciones del Funcionamiento Institucional
Impacto sobre
la Conservación de la Biodiversidad
Capacidades Organizacionales
para Ejercer Derechos y Responsabilidades
Factores que Afectan
el Funcionamiento Institucional
Conclusiones
Referencias
Bibliográficas
Sierra
de las Minas
La Sierra de las
Minas es una empinada y agreste cordillera ubicada al oriente de Guatemala,
que se eleva desde 15 m (aproximadamente 50 pies) hasta 3,015 m (aproximadamente
10,000 pies) sobre el nivel del mar. La Reserva de la Biósfera
Sierra de las Minas (RBSM), que ocupa la mayor parte de la cordillera,
cuenta con una longitud de 30 kilómetros y cubre más de
240,000 hectáreas (ha) (583,000 acres). Esta área representa
aproximadamente 2.2% del territorio nacional de Guatemala. En su extremo
suroeste, el más próximo a la Ciudad de Guatemala, la
reserva se ubica aproximadamente a 90 kilómetros de distancia
de ésta y es accesible por la carretera que une a la ciudad capital
con la costa del Caribe.
Formada por las
más antiguas rocas paleozoicas de Centroa América, con
suelos sumamente susceptibles a la erosión, la Sierra de las
Minas incluye seis de las principales zonas de vida de Holdridge. La
reserva contiene la mayor extensión de bosque nublado remanente
en Centroamérica. También alberga por lo menos 15 especies
y seis géneros de coníferas y se le considera como una
de las principales fuentes del mundo de germoplasma de coníferas
tropicales del mundo. Es el hogar de más de 2,000 especies de
plantas, así como del 70% de las especies de reptiles, aves,
y mamíferos registradas registrados en Guatemala y Belice (Nations
et al. 1989). Esto incluye muchas especies endémicas de orquídeas,
insectos y reptiles. Las aproximadamente 400 especies de aves de la
reserva incluyen varias especies en amenazadas o en peligro de extinción,
como el quetzal (Pharomacrus moccino moccino), el águila
arpía (Harpia harpyja), el halcón peregrino (Falco
peregrinis), y el pavo de cacho o pavón (Oreophasis derbianus).
La reserva también alberga cinco especies de felinos: el puma
(Felis concolor), el jaguar (Panthera onca), el jaguarundi
(Felis yagouaroundii), el ocelote (Felis pardalis), y
el margay (Felis wiedii). Otros mamíferos importantes
incluyen al tapir (Tapirus bairdii), el mono araña (Ateles
geoffroyi), el mono aullador negro (Alouatta pigra), el saraguate
(Alouatta palliata), el cabrito (Mazama americana), el
pecarí de collar (Tayassu tajacu) y el pecarí de
labio blanco (Tayassu pecari) (Lehnhoff y Núñez,
1998).
La reserva incluye
cuencas críticas para los habitantes de los valles de los ríos
Polochic y Motagua. Ambos ríos desembocan al Mar Caribe (ver
mapa). Son 63 los ríos que se originan en la Sierra de las Minas
y que proporcionan agua para el consumo doméstico, la irrigación,
las presas hidroeléctricas y la industria río abajo. Los
granjeros, tanto de pequeña como de gran escala que se localizan
en las laderas de los valles aledaños, dependen de estos ríos
para criar ganado y para una variedad de cultivos, incluyendo maíz,
frijol, uva, melón, caña de azúcar, arroz, café,
limonaria, cardamomo, plátano, tomate, papa y brócoli.
Estos productos son importantes para la seguridad alimentariaalimenticia,
y la economía de Guatemala. Los ríos también representan
un recurso para la industria, que incluye aserraderos, fabricas transnacionales
de bebidas gaseosas y plantas recicladoras de papel, las cuales dan
empleo a los habitantes locales y ayudan a abastecer al mercado interno
(Dix 1997).
Los hogares y campos
de quienes habitan dentro y en los alrededores de la reserva, se localizan
a elevaciones bajas y medias en las laderas de la cordillera. Históricamente,
las laderas más altas, que actualmente forman parte del núcleo
de la reserva, no han sido habitadas de forma permanente debido a sus
pendiente e inclementes condiciones topográficas y climáticas.
Las comunidades locales, dentro y en los alrededores de la reserva,
dependen enormemente de los recursos forestales de la Sierra para sus
actividades comerciales y de subsistencia. Ellos son el grupo más
dependiente de los beneficios proporcionados por el bosque y a su vez
constituyen la mayor amenaza para su conservación. Se estima
que 40,000 residentes agrupadaos en 140 comunidades rurales, con un
promedio de 40 a 45 familias cada una, se encuentran dispersos en las
dos zonas de manejo que rodean la zona núcleo de la reserva.
Estas dos zonas de manejo, las zonas de uso sostenible y de amortiguamiento,
cubren 126,400 hect.a, o 53% de la superficie de la reserva. La ladera
norte de la sierra y el valle del Río Polochic están habitados
por grupos Q'eqchi' y Poqomchi', descendientes de los Mayas, mientras
que la ladera sur está habitada por hispanohablantes de origen
mixto, conocidos como ladinos, pero más correctamente
caracterizados como mestizos. La mayoría depende de la
agricultura y la ganadería de pequeña escala para su subsistencia,
además de cultivos comerciales y extracción de productos
forestales y no forestales para complementar su ingreso doméstico.
Sin embargo, las condiciones topográficas y climáticas
adversas resultan en una baja productividad agrícola. El difícil
acceso al área también resulta en costos elevados para
las operaciones madereras.
Se estima que el
45% de la superficie de la RBSM es propiedad pública, el 50%
es propiedad privada y el 5% es propiedad municipal. Estos porcentajes
son sólo aproximaciones, ya que el catastro más reciente
es caduco e impreciso. Históricamente, los patrones de uso del
suelo y tenencia de tierras de la RBSM han sido muy distintos en las
laderas sur y norte . En la ladera sur queda menos bosque, ya que la
mayor accesibilidad ha permitido una mayor explotación humana.
Actualmente, esta ladera está sujeta a poca presión de
colonización debido a una estructura relativamente coherente
de tenencia de la tierra y al tamaño reducido de las propiedades
comunales. La escasez de terrenos adecuados para la colonización
y la baja productividad de los suelos, a la vez que las oportunidades
de empleo en la zona industrial y de irrigación del Motagua han
conducido a una migración hacia el exterior. En contraste, la
ladera norte aún alberga vastas áreas arboladas, pero
en años recientes ha habido una gran presión sobre estos
bosques. La creciente demanda por tierras en la ladera norte es resultado,
por una parte, de la concentración de tierras en las manos de
unos pocos y por otra parte del rápido crecimiento de la población
pobre y marginada que hizo de esta área una zona de colonización
en los últimos 30 años. Además, muchas comunidades
y pequeños parcelarios ocupan la tierra sin tener títulos
de propiedad. Las dificultades de esta situación se ven exacerbadas
por la inseguridad de la tenencia de la tierra, incluyendo la ausencia
de un catastro actualizado, confiable y coherente (Lehnhoff y Núñez
1998).
Amenazas a los
Ecosistemas
La peor amenaza
a la integridad ecológica de la RBSM es, sin duda, la deforestación.
Entre 1987 y 1995 la tasa anual de deforestación era del 1.1%
del área total de la sierra, una superficie equivalente a 1,860
hect.a por año (Jolom-Morales 1997). La degradación y
pérdida de cubierta forestal es ocasionada principalmente por
la agricultura de roza y quema para cultivos de subsistencia (p.ej.
maíz y frijol), el desmonte de bosques para cultivos comerciales
(p.ej. cardamomo y café), la extracción de leña
(el único combustible doméstico de los habitantes rurales),
y la tala ilegal de madera (particularmente en los bosques primarios
y maduros de la reserva). La tala en la ladera sur de la Sierra de las
Minas se ha venido llevando a cabo desde los tiempos de la colonia.
Aunque el manejo de la RBSM desde 1990 ha contribuido a aminorar la
deforestación, no se ha podido detener por completo o revertir
este proceso.
Los incendios son
otra amenaza significativa a los ecosistemas de la RBSM. Los fuegos
generalmente comienzan como quemas anuales no controladas del sotobosque
de pino-encino, que son realizadas por los ganaderos de pequeña
y mediana escala para promover la regeneración rápida
de pasturas. Sin las precauciones adecuadas, esta práctica frecuentemente
conduce a extensos incendios forestales. En otros sitios, los incendios
comienzan como fuegos asociados a la agricultura rotativa de cultivos
anuales de subsistencia que subsecuentemente se extienden a las zonas
boscosas. Los ecólogos están preocupados que la estructura
original del bosque de pino-encino de la reserva está siendo
irrevocablemente reemplazada por rodales puros de pinos de rápido
crecimiento resistentes al fuego.
La cacería,
incluyendo la furtiva, también amenaza la integridad de los ecosistemas
de la reserva. Las especies cinegéticas preferidas incluyen al
amenazado pavo de cacho (Oreophasis desbianus), el tepezcuintle
(Agouti paca), el pecarí de labios blancos, el venado
cola blanca (Odocoileus virginianus), y el cabrito (Mazama americana).
Las personas cazan para complementar la dieta familiar con proteína
animal, para obtener sustancias medicinales atribuídas a ciertos
animales, para proteger sus cultivos de ciertos animales y como pasatiempo
recreativo. Los residentes locales algunas veces sirven como guías
de caza para cazadores foráneos (Lehnhoff y Núñez
1998).
Son varias las causas
principales que subyacen a las crecientes presiones sobre los recursos
naturales de la RBSM. La primera es la pobreza y marginación
de los habitantes rurales locales, quienes tienen escasas oportunidades
sociales y económicas de desarrollo en la Sierra de las Minas.
A pesar de los esfuerzos de desarrollo social efectuados en los últimos
ocho años, los servicios sociales básicos como salud y
educación aún son inadecuados. Las posibilidades de desarrollo
económico también son limitadas, por lo remoto del área,
sus escasos servicios públicos (como acceso a electricidad),
las altas pendientes del terreno y la correspondiente baja fertilidad
del suelo (particularmente en la ladera sur), así como las limitadas
oportunidades de empleo para trabajadores no capacitados, que los restringe
principalmente a labores de campo de bajo salario. Otro obstáculo
para el desarrollo es la ausencia de un sistema de apoyo para los productores
de menor escala, quienes carecen de créditos adecuados, transferencia
tecnológica y mercado para sus productos. Consecuentemente, muchos
de los habitantes locales dependen fuertemente de la extracción
de recursos naturales, la cual generalmente se práctica de forma
insostenible.
La segunda causa
de la creciente presión sobre los recursos naturales de la RBSM
se esta está relacionada con los derechos inadecuadamente definidos
inadecuadamente sobre los recursos naturales y sobre la tierra. Este
problema es particularmente grave en la ladera norte, donde los Q'eqchi'
y Poqomch'i que son poseedores de pequeñas parcelasque sinla
estabilidad de uso ni ni tenencia legal. Consecuentemente, estos usuarios
de recursos carecen de incentivos para invertir esfuerzo o recursos
financieros en el manejo sostenible de la tierra. La inseguridad en
la tenencia de la tierra, una condición común en Guatemala,
fue la causa principal subyacente de casi cuatro décadas de conflicto
armado en el país, el cual finalizó con la firma de los
Acuerdos de Paz a finales de 1996.
Una tercera amenaza
contra los recursos naturales de la RBSM se deriva del rápido
crecimiento de la población, cuando éste se combina con
la pobreza y la carencia de alternativas de desarrollo económico
descritas previamente. Al crecer la población rural pobre y marginada
de la Sierra de las Minas, particularmente en la ladera norte de la
cordillera, la demanda por tierras para agricultura de subsistencia
se incrementa dramáticamente. Esta correlación entre crecimiento
poblacioonalal, demanda de tierras y deforestación en la zona
parece ser consistente con tendencias naturales generales para el país.
En 1960 Guatemala tenía cuatro millones de habitantes y un 68%
de su territorio estaba cubierto de bosques. Para fines de 1981 la población
había alcanzado 8.6 millones de habitantes y la cubierta forestal
total había disminuido a un 39% (Leonard 1987). En 1997 la población
de Guatemala estaba cercana a los 10 millones y la cubierta forestal
remanente del país era de apenas un 29%.
Marco Legal y de
Políticas Ambientales
En los últimos
15, años Guatemala ha experimentado avances significativos en
su marco legal ambiental. El país es signatario de la mayoría
de los acuerdos ambientales internacionales, incluyendo la Convención
sobre Patrimonio Mundial, la Convención sobre el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas (CITES, por sus siglas en inglés), la
Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente
aquellos que son Hábitat de Aves Acuáticas (también
conocido como RAMSAR), la Convención Mundial sobre Diversidad
Biológica y la Convención Mundial sobre Cambio Climático.
También es signatarioa de la Convención del Hemisferio
Occidental sobre la Protección de la Naturaleza y la Preservación
de Vida Silvestre en el Hemisferio Occidental y los acuerdos centroamericanos
denominados Acuerdo Regional sobre el Manejo y la Conservación
de los Ecosistemas Forestales Naturales y el Desarrollo de Plantaciones
Forestales (1994), Acuerdo sobre la Conservación de la Biodiversidad
y la Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en Centroamérica
(1993), Acuerdo Regional sobre el Cambio Climático (1996) y Acuerdo
Regional sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Tóxicos
(1994). Junto con el resto de los gobiernos de Centroamérica,
el gobierno de Guatemala estableció la Comisión Centroamericana
de Ambiente y Desarrollo (CCAD) en 1989. Esto condujo posteriormente
a la adopción de la Alianza para el Desarrollo Sostenible en
1994, que constituye la agenda conjunta de ambiente y desarrollo de
los siete países del istmo: Guatemala, Belice, Honduras, El Salvador,
Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
A nivel nacional,
la Constitución Política de 1985 ordenó la creación
de un nuevo marco legal e institucional para el medio ambiente. Durante
la administración de 1986-1991 del Presidente Vinicio Cerezo
fue aprobada una serie de importantes leyes ambientales. Ésta
incluye la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente,
la cual estableció la Comisión Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) y la Ley de Áreas Protegidas con su entidad implementadora,
el Consejo Nacional para las Áreas Protegidas (CONAP). Otras
dos leyes importantes crearon las Reservas de la Maya y Sierra de las
Minas. Juntas, estas dos áreas protegidas cubren más del
17% del territorio nacional. A nivel local, el Código Municipal
también establece ciertas responsabilidades de las municipalidades
en cuanto al medio ambiente, aunque éstos generalmente se refieren
a "asuntos grises" tales como la administración del
agua, saneamiento y desecho de desperdicios.
Aunque el gobierno
nacional de Guatemala ha logrado adelantos en la aprobación de
legislación ambiental específica, el país está
rezagado en la implementación efectiva de estas leyes y en la
promoción local de la protección ambiental. Después
de un corto período de avances significativos (1985-1990), las
dos administraciones de gobierno subsiguientes (1990-1995) incluyeron
el tema del medio ambiente como partede la retórica de sus agendas
políticas, pero sólo tomaron medidas mínimas de
conservación o en favor del medio ambiente (Lehnhoff y Núñez
1998). Afortunadamente, la siguiente administración mostró
un mayor interés en los asuntos ambientales, en parte gracias
al interés personal del Presidente Alvaro Arzú, pero principalmente
debido al liderazgo de dos entidades ambientales en particular, CONAMA
y CONAP. La legislación ambiental y el marco legal actual permiten
e incluso promueven la descentralización. Sin embargo, en realidad
la descentralización solo sólo está ocurriendo
lentamente. Esto se puede atribuir a una combinación de factores,
incluyendo la tradición centralista, la falta de financiamiento
y la ausencia de capacidad humana e institucional para llevar a cabo
funciones ambientales descentralizadas.
Arreglos
en el Manejo de la RBSM
Defensores de la
Naturaleza como Autoridad de Manejo
En octubre de 1990,
el Congreso de la República de Guatemala creó legalmente
a la Sierra de las Minas como área protegida con la categoría
de manejo de Reserva de la Biósfera (ver Cuadro 1). La Ley de
Áreas Protegidas de Guatemala y su reglamento reconocen 17 categorías
manejo que van desde las áreas de conservación estricta
como son las reservas biológicas, parques nacionales y refugios
de vida silvestre, hasta áreas de usos múltiples que permiten
actividades extractivas y otros usos públicos extensivos. En
1993 la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
Ciencia y Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) incluyó
esta área como parte de la Red Internacional de Reservas de la
Biósfera. Al menos hasta 1998 esta designación era meramente
nominal, ya que no representó ningún apoyo financiero
o técnico concreto para la reserva por parte de la UNESCO u otras
organizaciones relacionadas. Dentro de la ley de creación de
la reserva (Decreto Legislativo 49-90), la autoridad de manejo fue asignada
a Defensores de la Naturaleza, una organización no gubernamental
(ONG) guatemalteca fundada en 1983 por conservacionistas, empresarios
privados y filántropos, con el fin de conservar la biodiversidad
de Guatemala.
Cuadro
1.
Pasos Para Crear la Reserva de la Biósfera Sierra de las
Minas
La creación
de la Reserva de la Biósfera Sierra de las Minas fue el
resultado de un proceso intenso y relativamente rápido.
Los pasos principales del proceso fueron:
Identificación.
Siguiendo la sugerencia de un grupo de biólogos de la Universidad
del Valle de Guatemala y después de varias visitas exploratorias,
la organización no gubernamental (ONG) Defensores de la
Naturaleza decidió estudiar la viabilidad de crear un área
protegida legalmente declarada en la Sierra de las Minas.
Desarrollo
de la Propuesta. Con el apoyo técnico y financiero
de la ONG internacional, Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF-US)
y la Comisión Nacional para el Medio Ambiente de Guatemala
(CONAMA), en 1989 Defensores reunió un equipo multidisciplinario
de científicos. El equipo realizó un estudio detallado
de la situación ecológica y socioeconómica
del área. En 1990 Defensores presentó una propuesta
para crear el área protegida.
Consultas.
Para ganar el apoyo público Defensores desarollódesarrolló
materiales audiovisuales y organizó una campaña
informativa en toda Guatemala para presentar los beneficios potenciales
del establecimiento de la reserva. Conjuntamente con el Consejo
Nacional de Áreas Protegidas de la Presidencia de la República
(CONAP), Defensores llevó a cabo una serie de consultas
con grupos sociales relacionados, lo cual resultó en apoyo
decisivo de la mayoría de estos, incluyendo 13 gobiernos
municipales. Defensores también negoció acuerdos
mutuamente aceptables con los opositores de la iniciativa, siendo
el más importante de éstos la Gremial Forestal de
la Cámara de la Industria.
Aprobación
del Gobierno. En abril de 1990, la CONAP aprobó
la propuesta. El 5 de junio de 1990 (Día Mundial del Medio
Ambiente) el Presidente de Guatemala Vinicio Cerezo firmó
el proyecto de ley en un evento público celebrado en el
Palacio Nacional y lo envió al Congreso de la República.
Después de varios intentos, el Congreso finalmente decretó
la creación de la reserva el 4 de octubre de 1990 y la
autoridad de manejo fue delegada a Defensores.
Defensa
Legal. Unas semanas después de la declaratoria,
un grupo de propietarios privados de la Sierra de las Minas interpuso
un recurso de amparo ante la Corte de Constitucionalidad para
revocar esta ley, aduciendo que ésta imponía limitaciones
sobre sus derechos constitucionales del uso de su propiedad privada.
Seis meses más tarde, la Cortede resolvió a favor
de la ley, estableciendo así un importante precendenteprecedente
para la conservación en el país.
Reconocimiento
Internacional. En enero de 1993 la RBSM obtuvo reconocimiento
internacional al ser incluídaincluida por UNESCO en la
Red Internacional de Reservas de la Biósfera.
|
Formalmente, Defensores
actúa como ela Secretaría Ejecutiva de la RBSM. El Decreto
Legislativo 49-90 incluye una provisión para formar una junta
directiva para la reserva. Esta es presidida por CONAP, la entidad rectora
de las áreas protegidas del país, e incluye representantes
de los gobiernos locales, finqueros y comunidades indígenas.
Sin embargo, la junta nunca fue conformada debido a que el reglamento
aprobado por el gobierno fue emitido de forma tal forma que obstaculizaba
efectivamente el funcionamiento de la junta. Problemas específicos
incluyeron la virtual imposibilidad virtual de designar de manera transparente
a los representantes de las comunidades indígenas y de los propietarios
privados y la carencia de protección contra las presiones indebidas
e influencia política de grupos interesados, tales como madereros
agresivos. Debido a que la junta nunca se constituyó, Defensores
ha realizado su papel de manejo solo bajo la supervisión directa
de CONAP.
Defensores es responsable
de implementar los programas de la RBSM, como lo establece el plan maestro
quinquenal y los planes operativos anuales, los cuales son aprobados
por CONAP. Entre los programas de manejo se incluyen los de la protección
de ecosistemas, manejo de recursos naturales sostenibles, educación
ambiental y extensión comunitaria, investigación científica
y administración. Durante los primeros años, el personal
de Defensores junto con las comunidades locales eran los ejecutores
principales. Una tendencia más reciente es trabajar a través
de alianzas con otras ONGs, grupos locales y entidades de los gobiernos
locales y central.
Desde la creación
de la RBSM Defensores nunca ha recibido una asignación presupuestaria
directa por parte del gobierno para manejar la reserva. Defensores ha
sido el único responsable de recaudar fondos de manejo privados
para la reserva tanto en Guatemala como en el extranjero. La contribución
de CONAP hasta 1998 consistió en proveer ocho guardarrecursos.
En términos monetarios, esto representó aproximadamente
2% del presupuesto total de la reserva. En 1998 la mayor parte del presupuesto
anual de la reserva, que asciendióascendióa aproximadamente
a $800,000 dólares, provino de una amplia gama de fuentes internacionales
públicas y privadas y en menor grado de fuentes privadas y fideicomisos
nacionales. Defensores ha establecido un fondo patrimonial para la RBSM,
pero éste aún es demasiado pequeño para garantizar
el financiamiento a largo plazo de las operaciones básicas de
la reserva. Asegurar el financiamiento a largo plazo para la reserva
continúa siendo uno de los mayores desafíos para la administración.
En términos
de aplicación de la ley, Defensores actúa como guardián
de la RBSM, no como presencia policial. Su personal de campo y guardarrecursos
no portan armas. Cualquier acción ilegal de explotación
maderera, cacería furtiva o invasión de áreas silvestres
es reportada a las fuerzas policiales del gobierno, a la fiscalía
y eventualmente a los tribunales de justicia, y se asume que CONAP actuará
como entidad gubernamental responsable. La desventaja de este arreglo
ha sido la frecuente falta de acción efectiva por parte de las
autoridades. Aunque este arreglo limita seriamente el poder de Defensores,
ha proveído a la ONG de una mayor flexibilidad para relacionarse
con los diferentes grupos de interesados. También pone a Defensores
en una posición más consistente con el papel de promotor
y consejero técnico, el cual la organización prefiere
jugar.
Durante los primeros
siete años de existencia de la RBSM, Defensores tuvo autonomía
virtual autonomía para organizar, coordinar e implementar acciones
en la reserva, con poca intervención del gobierno y sujeto a
poca presión política. Por un lado, este arreglo permitió
a Defensores que sus acciones fueran eficientes y que respondieran a
las necesidades de los habitantes locales, habiéndole ganado
el apoyo de los gobiernos locales. Por otra parte, la escasa participación
del gobierno central en el manejo de la RBSM ha resultado en un bajo
compromiso gubernamental de proveer financiamiento y recursos humanos
esenciales y aplicar apropiadamente la ley. A largo plazo, esto representa
un gran riesgo para la permanencia de la reserva.
Consejo Nacional
de Areas Protegidas: d Delegando Autoridad Sobre las Areas Protegidas
En 1989, durante
la primera administración civil en Guatemala después de
años de régimen militar, entró en vigor la nueva
Ley de Áreas Protegidas (Decreto Legislativo 4-89). Está
ley creó un marco legislativo unificado para las áreas
protegidas de Guatemala y estableció a CONAP como la entidad
rectora para coordinar, supervisar y desarrollar el sistema de áreas
protegidas del país. Anteriormente, las áreas protegidas
existentes, que entonces comprendían solo aproximadamente un
2% del territorio del país, habían sido manejadas por
la Universidad de San Carlos y dos entidades gubernamentales, las antiguas
entidades forestales (INAFOR y DIGEBOS) y el Instituto Nacional de Antropología
e Historia (IDAEH). Sólo unas cuantas de estas áreas eran
sitios significativos para la conservación de la biodiversidad.
Estructuralmente,
CONAP es parte de la Presidencia de la República. Tiene un consejo
directivo, originalmente formado por representantes de 14 instituciones
gubernamentales, no gubernamentales y descentralizadas, así como
un representante del sector privado productivo. A finales de 1996, reformas
a la Ley de Áreas Protegidas redujeron su consejo a siete miembros
para hacerlo más eficiente. CONAMA preside el Consejo. Otros
miembros son el Ministerio de Agricultura, la Universidad de San Carlos,
IDAEH, la Asociación de Municipalidades, el Instituto Guatemalteco
de Turismo (INGUAT) y un representante de las ONGs conservacionistas.
CONAP también cuenta con una Secretaría Ejecutiva que
es su brazo ejecutor.
Los esfuerzos iniciales
de CONAP se enfocaron en la expansión de la representación
de ecosistemas y la cobertura del Sistema Guatemalteco de Áreas
Protegidas a través de promover el establecimiento de nuevas
áreas protegidas. Con la RBSM, una de las primeras áreas
protegidas en establecerse bajo la nueva ley, CONAP adoptó una
política de delegación de la autoridad de manejo. La delegación
de autoridad a Defensores de la Naturaleza fue un acto tanto legal como
práctico, puesto que Defensores ya era un grupo conservacionista
pequeño pero bien respetado, reconocido ampliamente como proponente
y promotor de la iniciativa de crear la reserva. Es significativo que,
aunque Defensores todavía no había desarrollado la capacidad
de implementación requerida legalmente para manejar la reserva,
la credibilidad de su junta directiva llevó al Gobierno en 1990
a conferir esta responsabilidad a Defensores.
Este primer caso
de delegación de autoridad sobre un área protegida en
Guatemala pavimentó el camino para que se confirieran varias
otras áreas protegidas a ONGs. Las leyes que establecen áreas
protegidas más recientes establecen que la administración
del área protegida es responsabilidad de CONAP y es transferible
a otra organización, lo cual generalmente ocurre a través
de licitación pública. De esta manera, el Refugio de Vida
Silvestre Bocas del Polochic, adyacente a la RBSM, también fue
delegado a Defensores en 1996. La Reserva de Protección Manantial
del Cerro San Gil fue conferida a la Fundación para Ecodesarrollo
y Conservación (FUNDAECO). Una organización indígena
comunitaria de productores de café, conocida como Asociación
Chajulense obtuvo la autoridad de manejo de la Reserva de la Biósfera
Bisis Cabá-Ixil en Chajul, Quiché. Recientemente, otras
entidades gubernamentales encargadas de áreas protegidas, tales
como el recientemente creado Instituto Nacional de Bosques (INAB), también
han adoptado políticas de delegación. En 1997, el INAB
le confirió a Defensores el manejo del Parque Naciones Unidas
por 30 años. También firmó un acuerdo de co-manejo
con la Fundación Solar para manejar el Parque Nacional Laguna
Lachuá, y transfirió las áreas recreativas de Las
Victorias y San José La Colonia a las administraciones municipales
correspondientes. Desafortunadamente, estos dos últimos experimentos
no funcionaron bien.
CONAP retiene algunas
responsabilidades sobre las áreas delegadas a otras organizaciones,
como se explica a continuación:
- Supervisión
general y monitoreo;
- aprobación
Aprobación de los planes de manejo quinquenales y los planes
operativos anuales que son presentados por las organizaciones a cargo
del manejo;
- autorización
Autorización y supervisión de la extracción de
recursos naturales en las zonas de reserva, donde se permita; y
- aplicación
Aplicación de la ley.
Además, CONAP
es teóricamente responsable de suministrar o recaudar recursos
financieros. En el caso de la RBSM, el apoyo de CONAP en este sentido
ha sido limitado. Entre 1990 y 1998 las contribuciones de recursos humanos
y financieros a la CONAP para la reserva han variado entre 2-4% del
total del presupuesto para la reserva. El apoyo del gobierno, incluyendo
el relacionado con asuntos legales y políticos ha variado considerablemente,
dependiendo de la voluntad política o de la administración
gubernamental prevaleciente, así como de la visión y capacidad
de los frecuentemente cambiantes líderes y representantes regionales
de CONAP. Por ejemplo, durante la administración del Presidente
Alvaro Arzú, CONAP mostró una mejoría en su capacidad
para desarrollar el sistema de áreas protegidas y definir más
claramente las responsabilidades de los distintos grupos de interesados,
debido principalmente a la visión y entendimiento del aquel entonces
secretario ejecutivo de CONAP.
Otros Grupos de
Interesados Claves en la RBSM y su Relación con Defensores
La inclusión
de los grupos de interesados claves de la RBSM en los procesos de manejo
ha ayudado a resolver conflictos relacionados con los recursos y ha
mejorado la colaboración en la coordinación del manejo
de la reserva. Los grupos de interesados más importantes son
los que siguen:
Entidades Gubernamentales
Nacionales y Autoridades Gobernantes Locales. A pesar de la condición
legal de la RBSM como área protegida, aún persisten muchos
intereses institucionales y jurisdicciones que están sobrepuestos
en la reserva. Esto hace que la coordinación interinstitucional
sea crucial. Los grupos de interesados principales incluyen a las siguientes
entidades gubernamentales centrales:
- Instituto de
Transformación Agraria (INTA) del Ministerio de Agricultura,
el cual maneja la mayoría de las tierras públicas del
país y tiene el mandato de asignar títulos de propiedad
de tierras adecuadas a granjeros sin tierras (recientemente desapareció
y fue sustituido por el Fondo de Tierras que tiene una visión
distinta);
- CONAMA, que supervisa
los estudios de impacto ambiental;
- INAB, que supervisa
las actividades forestales fuera de las áreas protegidas;
- El Ministerio
de Energía y Minas, que promueve la explotación de recursos
no renovables (en la Sierra de las Minas esto significa minería
de pequeña escala);
- Autoridades de
aplicación de la ley (policía, fiscalía y sistema
judicial); y
- Ministerio de
Educación y Comisión Nacional de Alfabetización,
dos entidades gubernamentales responsables de la educación
tanto de niños como de adultos.
Otros grupos de
interesados claves son las autoridades gubernamentales locales, incluyendo
cinco consejos departamentales (provinciales) de desarrollo y 13 municipalidades,
los cuales tienen jurisdicciones territoriales similares a los condados
de los Estados Unidos.
Debido a la falta
de un cuerpo rector funcional de coordinación que incluya todos
los grupos de interesados de la reserva, Defensores frecuentemente debe
actuar como mediador entre las diferentes entidades para lograr el intercambio
de información y la planeación coordinada de proyectos.
Hasta la fecha, esta coordinación ha funcionado razonablemente
bien. Defensores ha podido ganarse el respeto de las entidades y ha
mantenido relaciones bastante buenas con ellas.
Las dificultades
para obtener el interés y la participación de algunas
entidades se puede atribuir a la falta de visión de sus líderes
en cuanto a la importancia de la colaboración, mandatos institucionales
incompatibles y falta de recursos humanos y materiales. Cada vez existen
más ejemplos de colaboración exitosa, tal como la prevención
y combate conjunto de incendios forestales, que ha involucrado a las
municipalidades, INAB, CONAP, a los propietarios privados y miembros
de las comunidades rurales. Otro caso es la coordinación efectiva
de Defensores con INTA, que resultó en políticas de tenencia
de titulación de tierras orientadas a agricultores que eran más
consistentes con los objetivos de las zonas de manejo de la reserva.
Organizaciones
no Gubernamentales. Además de Defensores, hay varias otras
ONGs trabajando en la RBSM. Algunas son organizaciones principalmente
ambientalistas, incluyendo la Fundación para la Defensa Ambiental
de Baja Verapaz (FUNDEMABV), la cual promueve la educación ambiental
y el manejo de cuencas hidrográficas en el departamento de Baja
Verapaz. Una serie de organizaciones internacionales y nacionales de
desarrollo comunitario apoyan directa o indirectamente a los esfuerzos
de conservación. Éstas incluyen a Plan Internacional,
ALTERTEC (una ONG guatemalteca que promueve prácticas agrícolas
orgánicas), el Centro de Integración Familiar (CIF), la
Fundación del Centavo y CARE. La iglesia católica guatemalteca
también ha contribuido a los esfuerzos de conservación
en la RBSM, particularmente en lo que se refiere al apoyo a de organizaciones
sociales. Después de un período inicial de poca cooperación
e incluso competencia, en años recientes la coordinación
entre las ONGs y las entidades gubernamentales ha ido mejorando, particularmente
en cuanto a acciones enfocadas a áreas específicas o cuencas
hidrográficas. El resultado de esta mejora es que los grupos
han desarrollado un mejor conocimiento de las actividades de los demás
y han reconocido que las alianzas estratégicas permitirán
a cada ONG enfocarse en sus propias competencias centrales, al tiempo
que aseguran que todas las otras necesidades del área están
siendo atendidas.
Comunidades Locales.
Como se mencionó anteriormente, existen aproximadamente 140 pequeñas
comunidades rurales en las zonas de uso sostenible y amortiguamiento
de la RBSM. En general, las comunidades indígenas Q'eqchi´ y
Poqomchi' de la ladera norte poseen niveles sumamente bajos de educación
y alfabetismo. Dependen de la agricultura de subsistencia y de la producción
de algunos cultivos comerciales, la extracción de recursos y
del empleo como trabajadores en las plantaciones aledañas de
café y cardamomo. A menudo, estas comunidades poseen apenas unos
cuantos hispanoparlanteshispanohablantes, que generalmente son hombres.
Los ladinos (gente de origen español o mestizos) de la
ladera sur dependen principalmente de la ganadería de pequeña
escala, la producción de cultivos comerciales y la extracción
de madera. Su nivel de educación es generalmente más elevado
que el de los miembros de las comunidades de la ladera norte, aunque
sigue siendo mucho más bajo que el de la población urbana
de Guatemala.
El desarrollo de
relaciones entre Defensores y estas comunidades ha sido un proceso interesante.
Muchas comunidades inicialmente mostraron desconfianza y algunas se
opusieron abiertamente a la reserva, por miedo a que la extracción
de recursos fuera a ser prohibida por completo. Sin embargo, la división
de la reserva en cuatro zonas de manejo (núcleo, usos múltiples
sostenible, amortiguamiento y zona de recuperación) diseñadas
para optimizar las actividades de manejo, ha ayudado a eliminar este
miedo. Además, el énfasis de Defensores de responder a
las necesidades y preocupaciones locales ha ampliado y mejorado la calidad
de la participación de los habitantes locales en el manejo de
la RBSM. Un elemento clave fue el empleo de personas de habla Q'eqchi'
y Poqomchi' como parte del personal de Defensores. Además, los
programas de entrenamiento, educación y asistencia técnica
fueron hechos a la medida para dar lugar a las circunstancias sociales
y culturales locales.
Los programas comunitarios
relacionados con la protección y cuidado de la RBSM han tomado
dos enfoques interrelacionados: 1) apoyar a la conservación basada
en la comunidad, y 2) ayudar con el desarrollo económico compatible
con la conservación. El primer enfoque se basa en el desarrollo
de una relación de buenos vecinos con la reserva; aumentar los
niveles de conciencia ambiental a través de realizar programas
de educación ambiental; ejecutar actividades de conservación
de recursos naturales que son del interés tanto de las comunidades
como de la administración de la RBSM; y ofrecer asesoría
y apoyo en la creación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias,
incluyendo las de mujeres y maestros. El segundo enfoque enfatiza la
provisión de asistencia técnica para la agricultura sostenible,
el manejo forestal comunitario y otras actividades generadoras de ingresos.
Propietarios
Privados. La mayoría de los terrenos boscosos ubicados a
mayores elevaciones, así como muchas de las plantaciones de café
y cardamomo que se localizan a altitudes intermedias, son propiedades
privadas de individuos y familias provenientes de ciudades cercanas
o de la ciudad capital. Dependiendo de sus intereses económicos,
los niveles de apoyo de estos grupos de interesados privados varían
desde la colaboración incondicional hasta la oposición
abierta a la conservación de la reserva. Algunos de los que apoyan
son familias de la ciudad capital que han heredado la tierra y que nunca
o casi nunca la han usado. Algunos de ellos ya le han vendido sus tierras
a Defensores o le han cedido usufructos sobre éstas por 30 años.
Otros, generalmente aquellos que practican el manejo apropiado de suelos,
incluyendo plantaciones de café de sombra y fincas forestales,
también han colaborado con la reserva. Por otra parte, los opositores
de la conservación son en su mayoría aquellos con intereses
puramente extractivos, tales como los madereros y en menor grado los
ganaderos. Estos grupos han sido los más difíciles de
integrar al manejo de la reserva. A pesar de repetidos esfuerzos, la
interacción con ellos ha sido principalmente de uno a uno. Apenas
recientemente, un grupo de madereros formó una Asociación
para el Desarrollo de la Sierra de las Minas para oponerse a la conservación
de la zona núcleo y promover el " uso racional" de
los bosques, con lo que realmente quieren decir la tala de los bosques
maduros de la reserva. Claramente, el desarrollo de relaciones más
constructivas con propietarios privados renuentes u opuestos y con las
industrias extractivas es un desafío importante para Defensores.
Economía
Política de los Arreglos Institucionales de la RBSM
CONAP y Defensores,
las dos entidades con mayor autoridad sobre la RBSM como área
protegida, son aliados naturales, principalmente debido a la similitud
en sus mandatos institucionales. Como entidad pública responsable,
CONAP tiene jurisdicción legal sobre el sistema completo de áreas
protegidas del cual la RBSM es parte y es la entidad con responsabilidad
principal y máxima autoridad sobre las áreas protegidas
del país. Defensores, como responsable del manejo de la reserva
y con la mayor influencia en el establecimiento de la agenda de la misma,
deriva su autoridad y fuerza de varias fuentes. Su mandato y autoridad
legal la recibió directamente del Congreso de la República.
También ha desarrollado sólidas relaciones de colaboración
con diferentes niveles del gobierno, donantes, grupos aliados, grupos
de interesados locales y con el público. Defensores recauda de
manera privada todos los fondos para la reserva, ha manejado sus recursos
financieros sensatamente y es un implementador efectivo. Los factores
cruciales de su autoridad son su capacidad y enfoque para resolver problemas
y, de mucha importancia, su condición de propietario de 24,000
hect.a (60,000 acres) de tierras ubicada principalmente dentro de la
zona núcleo de la reserva. Su situación como propietario
contribuye a dar legitimidad al interés de Defensores en la Sierra
de la Minas desde el punto de vista de los propietarios privados y las
comunidades locales.
En términos
generales, CONAP y Defensores han tenido una relación productiva
basada en el respeto mutuo. El factor que más ha favorecido la
colaboración es el reconocimiento por parte de ambas organizaciones
de la necesidad que tiene una de la otra para conservar la RBSM de manera
efectiva. Sin embargo, en la mayoría de los casos, Defensores
ha tomado la iniciativa para hacer que la CONAP actúe en asuntos
claves para la reserva. Periódicamente han surgido tensiones
entre las dos organizaciones, principalmente por causa de una comunicación
deficiente o de interpretaciones divergentes sobre las responsabilidades
de la otracada una , cony la consecuente insatisfacción con las
acciones de las mismas. Entre fuentes deLas causas fundamentales de
estos problemas incluyen la insistencia de Defensores de que la CONAP
-- y el gobierno en general -- incremente el apoyo financiero, técnico
y político para la reserva, y que tome un papel proactivo más
fuerte en cuanto a la aplicación de la ley y a la coordinación
interinstitucional. Por otra parte, a pesar del respeto que el CONAP
tiene por Defensores gracias a su manejo efectivo y profesional de la
reserva, algunos empleados de la CONAP aparentemente quisieran que Defensores
actuara con menos independencia. También preferirían tener
más control sobre los fondos que Defensores ha recaudado para
la RBSM. Además, parece ser que los empleados de gobierno desconfían
(e incluso celan) la influencia política y el gran apoyo público
que tiene Defensores, los cuales le han proporcionado estabilidad financiera
y organizacional a lo largo de cuatro administraciones de gobierno.
Sin embargo, cuando se ven amenazados por entidades como el Ministerio
de Energía y Minas, el cual favorece iniciativas pequeñas
de minería y exploración petrolera en áreas protegidas,
Defensores y CONAP actúan en coordinación.
Como se mencionó
antesriormente, todavía no funciona el ente formal que permite
la participación de los grupos como comunidades indígenas,
propietarios privados y gobiernos locales en la estructura de gobernación
para toda la reserva. Sin embargo, existen otras maneras (tanto formales
como informales) en las que los distintos grupos pueden participar en
la protección de la RBSM. La manera más importante y sistemática
es a través del proceso de evaluación y planeación
anual que conduce Defensores, en el cual más de 50 comunidades
y autoridades locales ayudan a desarrollar los planes operativos de
la RBSM. Varios alcaldes locales han pedido que el personal de la RBSM
participe en las Unidades Técnicas Municipales, cuerpos técnicos
de consulta que están conformados por instituciones gubernamentales
y ONGs y apoyan a las municipalidades en asuntos técnicos y de
políticas. El personal de la RBSM también participa en
los esfuerzos regionales para organizar a las ONGs ambientales y de
desarrollo en Alta y Baja Verapaz. El personal de Defensores mantiene
una constante comunicación personal con autoridades locales,
o sea líderes comunitarios y municipales y funcionarios públicos.
Además, Defensores involucra sistemáticamente a una serie
de grupos en los objetivos de conservación y manejo de la RBSM,
a través de la organización periódica de talleres.
Estos grupos incluyen autoridades locales, organizaciones gubernamentales
y no gubernamentales y de base, empresas privadas, propietarios privados
y líderes comunitarios.
Aunque la participación
de miembros de la comunidad en la planeación y toma de decisiones
puede resultar costosa en términos de tiempo dedicado por el
personal de Defensores, de apoyo logístico y recursos financieros,
los beneficios son cada vez más evidentes. De la misma manera,
aunque los miembros de la comunidad puedan percibir un costo para ellos
en términos del tiempo dedicado a la participación en
actividades de conservación -- especialmente durante la temporada
de cosecha --su elevado nivel de participación demuestra que
perciben que el precio a pagar vale la pena. Al aumentar la conciencia
de las comunidades sobre asuntos de conservación, también
su voluntad de participar en acciones concretas se ha incrementado.
Por ejemplo, producto de ver resultados positivos en las prácticas
agrícolas sostenibles, los residentes han aumentado su la adopción
de dichas técnicas. Es más, varias comunidades han tomado
la iniciativa de denunciar actividades ilegales en la reserva a las
autoridades locales o a Defensores. Algunos miembros de las comunidades
han tratado de manera individual de convencer a sus vecinos acerca de
la importancia de las iniciativas de conservación y del cumplimineto
de las leyes ambientales.
Hasta la fecha,
Defensores ha tenido la responsabilidad casi exclusiva de recolectar
y usar información para el manejo de la RBSM, con poco involucramiento
de las comunidades en fijar la agenda de investigación. Dos excepciones
fueron el estudio de plantas medicinales y comestibles en siete comunidades
de la RBSM y otro estudio sobre la producción y uso de agua en
dos cuencas de la reserva. Al entender las comunidades la forma en que
los resultados documentados a través de las investigaciones pueden
ser útiles para tomar mejores decisiones para sobre el manejo
y conservación de los recursos naturales, la administración
de la reserva espera que sea posible promover una mayor participación
comunitaria en fijar prioridades e involucrar miembros de la comunidad
en la investigación. Los datos de los estudios efectuados en
la RBSM ahora están disponibles ahora para una gran cantidad
de grupos. Los reportes técnicos han sido preparados para audiencias
técnicas, del gobierno, de donantes y de ONGs. Los resultados
de investigaciones son la base de campañas de educación
ambiental. Dicha información ha sido usada para preparar carteles,
trifoliares, calendarios y presentaciones audiovisuales y de video que
son diseminadas en las comunidades de la RBSM y por todo Guatemala.
El razonamiento para compartir la información resultante de los
esfuerzos de investigación es mantener a las entidades asociadas
y a las comunidades de la RBSM mejor informadas. Defensores ha basado
la ejecución de esta estrategia bajo el supuesto de que una mejor
comunicación de los asuntos claves de conservación llevará
a un mejor entendimiento y finalmente a una mayor seguridad para la
RBSM.
Un factor importante
que influyó en el incremento en la participación de las
partes interesadas en la toma de decisiones fue el proceso de paz y
el movimiento general del país hacia una mayor democratización.
Desde 1985 Guatemala experimentó dramáticos cambios sociales
y políticos después de años de represión
militar a las iniciativas democráticas y a las actividades de
las organizaciones de base. Al empezar a florecer la democracia a finales
de la década de los ochenta y principios de los noventa, particularmente
durante el las negociaciones que culminaron en los Acuerdos de Paz de
1996, la sociedad civil se volvió cada vez más activa
en los procesos nacionales de toma de decisiones. El nuevo clima político
ha creado un ambiente que propicia que las ONGs, las organizaciones
de base y las comunidades locales busquen una voz más activa
en los asuntos que afectan sus vidas.
La administración
de la RBSM algunas veces ha trabajado con supuestos líderes locales
que resultaron no ser representantes legítimos de los residentes
locales. Aunque esto no ha sido catastrófico, si ha ocasionado
un rezago en el desarrollo de relaciones firmes con algunas de las comunidades
locales y ha obligado a Defensores a redoblar sus esfuerzos para ganarse
la confianza de éstas. Como resultado, el nuevo planteamiento
es el de no depender en un único representante de las comunidades
durante el primer contacto, sino conducir reuniones comunitarias abiertas
para identificar y abordar los asuntos claves. Al aclararse quienes
son los líderes reales de la comunidad, Defensores puede comenzar
a desarrollar una relación de trabajo con ellos.
Al cabo de los años,
Defensores ha invertido una cantidad de esfuerzo significativo en la
capacidad local de los tomadores de decisiones, así como en las
organizaciones comunitarias. También ha conducido talleres y
cursos de entrenamiento para incrementar el conocimiento de los tomadores
de decisiones locales sobe asuntos ambientales. En 1995, Defensores
implementó un programa financiado por la Fundación McArthur
para desarrollar organizaciones comunitarias en varias de las cuencas
hidrográficas de la reserva. A través de las actividades
de este programa, los líderes y grupos locales fueron incrementando
gradual y consistentemente sus habilidades para conservar los recursos
naturales de la reserva. Defensores está trabajando arduamente
para llegar al momento en que estos líderes y los grupos locales
participen en los cuerpos de toma de decisiones con la capacidad de
asumir una autoridad de manejo más formal sobre cuencas hidrográficas
específicas u otras subsecciones de la reserva.
La debilidad más
seria del arreglo de manejo de la RBSM, en términos de participación
y responsabilidad, es la ausencia de un comité asesor formal
o junta directiva que incluya los grupos de interesados relevantes.
Esto ha restringido la posibilidad de que las autoridades locales, las
comunidades y los propietarios de tierras tengan voz y voto en la toma
de decisiones referente al manejo de la reserva. Será crucial
rediseñar, legalizar y organizar el comité asesor de la
RBSM cuanto antes para asegurar una mayor participación significativa
de estas partes interesadas. Otro paso importante será tratar
de lograr la visión a largo plazo de Defensores de establecer
una serie de consejos locales para cuencas específicas La idea
es que estos consejos se enfoquen en áreas geográficas
pequeñas y operen bajo el consejo asesor mayor. El peso político
de Defensores, su capacidad y su conocimiento del área serán
instrumentales para el éxito de tal iniciativa.
Hasta el momento
no existen mecanismos formales para la resolución de conflictos
entre los diversos grupos de interesados. A nivel del campo, las controversias
entre Defensores y la CONAP u otras entidades gubernamentales generalmente
son mínimas, y se refieren a asuntos específicos relativos
a la aplicación de la ley, permisos de extracción de productos
forestales madereros y no madereros, criterios de titulación
de tierras o asuntos de personal. Generalmente, se hace todo esfuerzo
posible por resolver los problemas localmente. Sólo si el conflicto
no puede ser resuelto a ese nivel es referido a las autoridades centrales
de ambas instituciones en Ciudad Guatemala.
Los conflictos relacionados
con los recursos naturales en la RBSM tradicionalmente han estado vinculados
con las siguientes tres causas (Lehnhoff y Núñez 1998):
- Controversia
sobre operaciones madereras de gran escala efectuadas por poderosos
madereros en las áreas más altas de la sierra.
La mayoría de estos conflictos se produjeron poco después
que la RBSM fuera creada. Al cabo de los años, tales conflictos
han ido disminuyendo gradualmente. Por lo general, han sido resueltos
ejerciendo presión sobre las autoridades para que se cumpla
la ley.
- Conflictos
sobre el uso y la tenencia de la tierra en la ladera norte.
Hay numerosos tipos de conflictos relativos a la tierra entre propietarios
privados, comunidades y el gobierno. Para la administración
de la reserva, los conflictos más importantes se refieren a
las invasiones o usos ilegales de la zona núcleo. Defensores
generalmente aborda estos conflictos con un planteamiento gradual,
que empieza con la persuasión, la cual algunas veces funciona.
Si no es así, como siguiente paso Defensores busca una solución
negociada, que de preferencia beneficie a ambas partes, tal como la
reubicación voluntaria. La resolución negociada es la
circunstancia más compleja y también la más común.
La menos común, que se usa como último recurso, es iniciar
acción legal ante la fiscalía y los tribunales de justicia.
- Disputas
sobre referentes a los derechos sobre el agua en la árida ladera
sur. Los usuarios del agua en la parte baja de la cuenca resienten
el detrimento en calidad y cantidad de agua ocasionado por la deforestación
de la parte superior de la cuenca, especialmente la efectuada por
compañías madereras. El uso excesivo de agua para la
irrigación o agroindustria y la contaminación del agua
también son fuentes de conflicto. En esta región, habitada
por ladinos, los conflictos son enfrentados de varias maneras,
incluyendo negociación directa, mediación por parte
de las autoridades municipales locales, acción legal en la
corte e incluso vía la confrontación. Es raro que la
administración de la reserva se involucre en estos conflictos
privados, los cuales ocurren principalmente fuera de la reserva.
Responsabilidad
de Defensores como Autoridad de Manejo de la RBSM
Desde su creación,
Defensores ha hecho un compromiso público de transparencia y
responsabilidad y al paso de los años ha probado ser capaz de
cumplir esa promesa. Como organización administradora de la RBSM,
Defensores debe rendir cuentas ante numerosos grupos de interesados
sobre asuntos financieros, administrativos y programáticos. Defensores
ha desarrollado un sólido récord con los donantes por
su buena planeación, implementación efectiva, manejo financiero
transparente, informes oportunos y auditorías externas.
La responsabilidad
de Defensores ante el gobierno central ha variado. Por un lado, su trabajo
de Defensores es reconocido a los niveles más altos del gobierno
guatemalteco y como consecuencia la ONG fue galardonada con la Medalla
Presidencial del Medio Ambiente en 1994. En lo que se refiere al manejo
de la RBSM, Defensores siempre ha cumplido con sus obligaciones formales
con el gobierno. Por otro lado, la comunicación e interacción
cotidianas con CONAP -- la entidad ante la cual Defensores formalmente
es responsibleresponsable - ha dependido, más que de los mecanismos
formales institucionalizados, de la voluntad y capacidad personal de
interacción de sus frecuentemente cambiantes directores y personal
superior.
La comunicación
y relación de Defensores con las autoridades locales y regionales
generalmente ha sido muy buena. Se mantiene bien informadas a las autoridades
por medio de la distribución de documentos, la realización
de talleres locales y regionales sobre asuntos ambientales, reuniones
de trabajo y viajes de campo a la reserva. En respuesta al esfuerzo
por mantenerlos involucrados, las autoridades locales y regionales generalmente
han suministrado apoyo, aunque éste se ha manifestado más
como buena voluntad e influencia política que en forma de recursos
materiales. Estas autoridades demandan cada vez más a Defensores
que cumpla con su misión como administrador de la reserva. Además,
en forma creciente las autoridades subnacionales solicitan asesoría
de Defensores para tomar decisiones informadas en cuanto a asuntos relacionados
con la RBSM.
En las comunidades
rurales, después de un período inicial de desconfianza
y colaboración renuente, el apoyo y la participación con
Defensores ha mejorado consistentemente. Esta es una consecuencia directa
del nuevo enfoque más participativo de Defensores que se basa
en escuchar las preocupaciones de la comunidad. Un factor clave ha sido
el proceso anual participativo de evaluación y planeación,
que permite a Defensores incorporar los insumos de las comunidades en
las decisiones programáticas de la reserva. Este método
también ha obligado a Defensores a ser cada vez más responsable
y responder a las necesidades y preocupaciones locales. Otro factor
que ha promovido la responsabilidad ha sido la creciente concientización
ambiental de las comunidades. Al incrementarse la intensidad de las
campañas de educación ambiental de Defensores, muchas
comunidades han ido aumentando la presión sobre Defensores y
CONAP para que controlen las actividades ilegales y mejoren el manejo
de la reserva.
Quizás la
relación más variada entre la administración de
la RBSM y un grupo de interesados ha sido con los propietarios privados.
Algunos de éstos tienen un compromiso explícito con la
conservación y tratan de contribuir con el manejo de la reserva
o por lo menos no hacen nada para oponerse a ella. Estos propietarios
privados son principalmente los cafetaleros y dueños de plantaciones
forestales, así como algunas familias y empresas que poseen tierras
forestadasforestales en las zonas de uso sostenible y núcleo
de la reserva. Estos propietarios generalmente ven a la conservación
como benéfica y compatible con sus propias actividades.
Otros propietarios
se oponen a la reserva y su manejo. Éstos son principalmente
aquellos con intereses en la explotación maderera tradicional,
así como algunos ganaderos de pequeña escala. Desde el
establecimiento de la reserva, Defensores ha tenido una relación
particularmente tensa con los madereros. En los primeros años
un grupo de madereros ejerció una fuerte presión política
contra la reserva e incluso envió amenazas de muerte a los miembros
de la junta directiva y el personal de Defensores. Afortunadamente,
en años más recientes, su influencia ha disminuido (ver
Cuadro 2). Aunque algunos madereros han formado una asociación
conocida as como ASIMI para llevar adelante a cabo sus objetivos, este
grupo de interés especial no ha atraído mucho apoyo a
su causa.
Cuadro
2.
Montaña Larga
Más
y más la Sierra de las Minas ha ido capturando la atención
pública, especialmente por medio de la prensa. La opinión
y expresión pública en Guatemala, que han ido incrementando
su influencia, en general apoyan la conservación de la
reserva. Merece mencionarse el caso de la sobreexplotación
llevada a cabo por una operación maderera a en gran escala
en la propiedad denominada Montaña Larga. En dicho caso
el clamor público a través de la prensa finalmente
ayudó a generar suficiente presión política
para que la Dirección General de Bosques (DIGEBOS) cancelara
el permiso de tala. La solución obtenida en este caso fue
el principal factor que sirvió para disminuir la fuerte
influencia negativa de los madereros opuestos a la conservación
de la reserva.
|
Intereses Variados
en Cuanto a la Conservación de la Biodiversidad
La RBSM suministra
beneficios como agua, madera, alimentos y oportunidades económicas
a los pobladores que viven dentro y en los alrededores de la reserva.
Los beneficios que provee a los individuos incluyen ingresos económicos
desde el nivel de subsistencia hasta la gran escala, que provienen de
aprovechamiento forestal bajo manejo, minería de pequeña
escala y agricultura comercial. Las comunidades dentro y alrededor de
la reserva se benefician con algunos servicios que provee la sierra,
incluyendo moderación climática, agua limpia para consumo
humano y riego, así como conservación del suelo. Para
el Estado, la RBSM es un sitio donde el desarrollo sostenible se esta
está dando dentro de un marco de trabajo formal y legal, y el
cual goza de apoyo institucional e interés local. Como resultado
la mayoría de los grupos de interesados relacionados, incluyendo
al Estado, consideran que es les conviene usar los recursos de la RBSM
sosteniblemente y apoyar la conservación de la reserva. Además,
la mayoría de las organizaciones de desarrollo social y económico
que trabajan dentro y alrededor de la reserva reconocen la necesidad
de incorporar el componente de conservación a sus programas.
En ocasiones han
surgido conflictos entre propietarios individuales que desean explotar
los recursos naturales (tal como la madera) y comunidades que se verían
afectadas por esas actividades. Estos conflictos son resultado de la
lucha entre los beneficios económicos para una minoría
los residentes de la reserva y los costos para la mayoría de
las personas. Por ejemplo, casi inmediatamente después de declararse
la reserva en 1990, un grupo de propietarios de tierras ubicadas en
la zona núcleo interpuso un recurso de amparo ante la Corte de
Constitucionalidad de Guatemala para revocar la declaración de
la reserva. Ellos alegaban que las restricciones impuestas sobre la
extracción de recursos violaban los derechos individuales de
uso de su propiedad. La Corte falló a favor de la declaratoria
de la reserva al establecer que los beneficios públicos excedían
en mucho a los costos individuales.
También existe
evidencia acerca de conflictos intergeneracionales acerca del tema de
conservación y desarrollo económico. En su mayoría,
los residentes más viejos de la reserva están más
dispuestos a apoyar las actividades de conservación porque a
lo largo de sus vidas han sido testigos de su extensa degradación
y también porque han desmontado suficiente terreno para satisfacer
sus propias necesidades de subsistencia. Las generaciones jóvenes
no han sido testigastestigos de la degradación al paso del tiempo
y generalmente necesitan encontrar nuevas tierras para establecer a
sus familias.
RBSM
y las Condiciones del Funcionamiento Institucional
Impacto sobre la
Conservación de la Biodiversidad
En 1990, cuando
se declaró la reserva, la deforestación era la principal
amenaza a su integridad. Otras actividades que contribuían eran
la tala ilegal, el avance de la frontera agrícola y los incendios
forestales. Los estudios realizados acerca de los impactos directos
del manejo de Defensores sobre la conservación de la biodiversidad
muestra que la tasa de deforestación atribuible a la expansión
agrícola ha disminuido. Un análisis comparativo reciente
del avance de la frontera agrícola realizado con imágenes
remotas sugiere que la deforestación se ha venido frenando en
la mayoría de las cuencas y que eventualmente podría detenerse.
Un planteamiento combinado de conservación y desarrollo sostenible
ha permitido a Defensores, a las autoridades locales y a las comunidades
detener el proceso de la tala ilegal a gran escala y reducir el avance
de la frontera agrícola.
Entre las medidas
que contribuyen a esta prometedora tendencia está la cancelación
de operaciones de extracción maderera de gran escala, especialmente
en la zona núcleo, y la compra de terrenos claves en la zona
núcleo. También han ayudado la mayor presencia física
del personal de campo de la reserva por medio de infraestructura y patrullajes
regulares, demarcación de los límites de la reserva y
apoyo prestado a las autoridades de aplicación de la ley. Además,
Defensores facilitó la reubicación de dos comunidades
que estaban asentadas dentro de la zona núcleo de la reserva.
El impacto de esta reubicación sobre la regeneración forestal
ha sido evidente. Para detener aún más el avance de la
frontera agrícola, la administración de la reserva está
desarrollando un programa para apoyar el catastro y la titulación
de tierras para las comunidades que ya están establecidas en
la reserva. El supuesto es que los títulos de tierras claros
y seguros ofrecen un incentivo para el manejo sostenible de los recursos
y desaniman las invasiones de tierras.
Los incendios forestales
siguen siendo un gran problema en la árida ladera sur de la reserva.
Aunque se han iniciado la educación ambiental y otras actividades
de concientización, por sí solas no pueden siquiera comenzar
a atender esta enorme amenaza contra la supervivencia de los bosques
de pino-encino de la reserva. La buena relación que Defensores
ha desarrollado con entidades gubernamentales tales como INAB y con
las comunidades locales ha resultado en acciones conjuntas para luchar
tanto contra los incendios forestales estacionales como contra una plaga
del escarabajo (gorgojo) de la corteza de los pinos en la reserva. Defensores
también ha comenzado un estudio sobre el tema de cacería,
una gran amenaza contra la biodiversidad de la reserva, para poder desarrollar
una estrategia integral para su control y regulación.
Para Defensores,
el desarrollo de capacidades ha sido clave para abordar los desafíos
de manejo de la reserva. Un enfoque central ha sido aumentar la diversidad
de profesionales dentro de la organización, capacitar el personal
y desarrollar planteamientos masmás integrales de conservación
y desarrollo. Otro planteamiento reciente ha sido el de forjar alianzas
estratégicas con instituciones que poseen las habilidades necesarias
que puedan mejorar el manejo de la reserva. Por ejemplo. Los extensionistas
agrícolas de Defensores han recibido capacitación sobre
agricultura sostenible y orgánica, así como sobre técnicas
agrícolas mejoradas por parte de Cosecha (una ONG hondureña
que promueve la conservación del suelo) y por parte de ALERTEC
(una ONG guatemalteca). El Instituto de Derecho Ambiental y Desarrollo
SustentableSustentable ha facilitado los talleres organizados por Defensores
para las autoridades locales y regionales de la reserva.
El manejo sostenible
de recursos naturales en la RBSM ha sido orientado crecientemente hacia
la adopción de prácticas de manejo adaptativo. Un paso
importante en esa dirección ha sido el esfuerzo de generar información
base para monitorear el impacto sobre la biodiversidad y a su vez, apoyar
mejores decisiones de manejo. Para obtener información base socioeconómica,
se llevó a cabo un extenso diagnóstico participativo en
1993-1994 que determinó las prácticas de comunidades locales
y sus percepciones de la relación entre los recursos naturales
de la reserva (Margoluis y Gálvez 1993). Con base en esta información,
Defensores revisó sus estrategias, prioridades y herramientas
para el trabajo comunitario. Por ejemplo, dicho estudio documentó
el importante efecto de los programas de radio y otros medios de comunicación
sobre las comunidades rurales indígenas remotas. Esto llevó
a Defensores a rediseñar el contenido, horario y medios usados
para implementar sus estrategias de comunicación. El diagnóstico
también demostró el extenso uso de plantas comestibles
y medicinales por parte de las familias rurales. Consecuentemente, Defensores
diseñó y llevó a cabo un proyecto para identificar
y promover en las comunidades el uso de las plantas medicinales y comestibles
más útiles.
Se han conducido
varias evaluaciones para establecer líneas base -- ecológicas
y biológicas -- que permitieran monitorear el estado de conservación
de especies y ecosistemas claves e identificar las respectivas amenazas
a su conservación. Estos estudios incluyeron una evaluación
ecológica rápida en 1993, una comparación de las
dinámicas de la frontera agrícola durante varios años
en 1995 y un estudio detallado sobre el quetzal y su hábitat
en 1995-1996. Con base en estos datos y en información sobre
la tenencia de la tierra, Defensores rediseñó los límites
de las zonas de manejo de la reserva, haciendo modificaciones principalmente
en la zona núcleo. Defensores sometió la propuesta a CONAP,
quien ratificó estas modificaciones a las zonas de manejo al
aprobar su inclusión en el Plan Maestro 1997-2002. Otra evidencia
de manejo adaptativo ha sido la decisión de Defensores de ajustar
sus prioridades y estrategias geográficas para atender amenazas,
después de revisar mapas recientemente generados que comparan
la distribución geográfica de los programas y sus efectos
sobre la conservación del bosque.
Defensores ha probado
ser una entidad apropiada para el manejo de la reserva, ya que ha logrado
reducir amenazas a la conservación y establecer una estrategia
sólida de conservación y desarrollo para la reserva. En
comparación, muchas otras áreas de conservación
administradas por varias entidades gubernamentales no están siendo
manejadas adecuadamente (Soto 1998). A diferencia de muchas de estas
entidades, Defensores ha sido capaz de ofrecer las condiciones necesarias
para contratar y retener los servicios de personal altamente calificado,
que ha demostrado ser el recurso más valioso de la organización
El acuerdo institucional
diseñado para el manejo de la RBSM -- una vez que ésta
se volvió completamente funcional -- parecería ser adecuado
para cumplir con el propósito, ya que reunereúne lo mejor
de dos mundos: La entidad gubernamental teóricamente es responsable
de efectuar la supervisión y apoyo para asegurar le el logro
de los objetivos principales de la reserva. Asume sólo aquellas
funciones que no pueden ser delegadas, tales como la aplicación
de la ley y la emisión de licencias de extracción de recursos
naturales. La ONG administradora debe actuar como un cuerpo ejecutivo
a cargo de la ejecución, lo cual permite ejecutar más
efectivamente que lo que el gobierno nacional podría lograr dentro
de sus capacidades actuales. Los demás grupos de interesados
principales, entre los que se incluyen autoridades municipales locales,
propietarios y comunidades locales, estarían representadas en
un comité asesor, lo cual asegura su participación en
la toma de las principales decisiones principales y provee la oportunidad
de mejorar la rendición de cuentas de la organización
administradora. En el caso de la RBSM, aún con la falta de un
comité asesor funcional, el resto del acuerdo ha probado ser
más efectivo que la implementación directa por parte del
gobierno nacional, tanto en términos de costo como de logros.
Defensores ha experimentado
pocas amenazas a su autoridad central como organización responsable
del manejo general de la RBSM. Sin embargo, miembros de su personal
han sido objeto de serias amenazas casi desde el establecimiento de
la organización. Durante tiempos de crisis, numerosos miembros
del personal han recibido amenazas de muerte, como ocurrió en
una ocasión cuando Defensores logró impedir que una persona
llevará a cabo tala ilegal en la reserva. En esa instancia la
amenaza fue cumplida cuando dos trabajadores de campo de Defensores
fueron emboscados y heridos con balas, posiblemente por los asociados
del maderero en cuestión. Uno de los trabajadores quedó
parcialmente paralizado y el otro murió aproximadamente un año
después, probablemente como resultado de las heridas recibidas
en el ataque.
Capacidades Organizacionales
para Ejercer Derechos y Responsabilidades
Desde su creación
en 1989, CONAP ha sido lento en desarrollar las capacidades que se supone
debería tener en su papel de entidad rectora del sistema de áreas
protegidas. Estas habilidades deberían incluir planeación
estratégica, recaudación de fondos, formulación
de políticas y capacidad reguladora, apoyo legal, así
como monitoreo y evaluación. CONAP no tiene ni el personal suficiente
personal ni la infraestructura necesaria para llevar a cabo estas funciones.
Ha enfocado la mayoría de sus esfuerzos en el desarrollo de capacidades
de implementación para manejar el área protegida más
grande del país, la Reserva de la Biósfera Maya, cuyo
manejo solo ha podido delegar parcialmente. Sin embargo, bajo el liderazgo
de una nueva Secretaría Ejecutiva y con base en el Plan Institucional
de Modernización desarrollado en 1998 (en parte con el apoyo
de la ONG internacional The Nature Conservancy), se espera que la CONAP
se sobreponga a sus más graves limitaciones en cuanto a capacidad.
En su papel de organización
administradora, Defensores ha sido capaz de desarrollar suficiente capacidad
institucional para llevar a cabo sus funciones. Su recurso principal
es su personal. Defensores cuenta con una junta directiva voluntaria,
imaginativa y bien respetada, así como con un equipo de personal
gerencial, administrativo y técnico calificado y comprometido
que en 1998 ya tenía más de 100 personas. Los miembros
del personal incorporan una gran variedad de disciplinas, así
como una buena representación étnica-cultural y social
de la sociedad guatemalteca. Esta diversidad ha permitido a Defensores
relacionarse efectivamente a nivel político, técnico y
personal con una amplia gama de grupos interesados y sus particulares
requerimientos, abarcando desde los niveles más altos de la burocracia
nacional del gobierno hasta poblaciones rurales iletradas. Defensores
también ha desarrollado una estrategia institucional clara y
explícita, una estructura organizacional adaptativa y un sistema
efectivo sistema de manejo. En un ambiente con poca información
disponible, ha tenido la capacidad de generar información o de
comprometer a otros para generarla y de adaptar sus decisiones de manejo
de tomando en cuenta nuevos hallazgos. Desde el punto de vista financiero,
en 1991 Defensores estableció un pequeño fondo patrimonial
institucional y en 1997 creó otro fondo específicamente
para la RBSM y otras reservas equivalentes. Defensores ha mantenido
una excelente imagen pública tanto en Guatemala como a nivel
de la comunidad conservacionista internacional.
La capacidad de
los propietarios privados de la RBSM varía marcadamente, al igual
que sus niveles de educación. Desde el punto de vista de la protección
de tierras, algunos poseen una capacidad razonable para manejar sus
propiedades. Otros simplemente han heredado sus tierras y nunca han
ejercido ningún tipo de protección. Aún oOtros
han adquirido la tierra con el fin exclusivo de extraer sus recursos.
Dada la diversidad de intereses y su amplia distribución geográfica,
los propietarios privados no están bien organizados y generalmente
mantienen un perfil bajo. Una excepción, mencionada anteriormente,
es la del pequeño grupo de madereros que son miembros de la ASIMI
y que se han opuesto de manera consistente al régimen de manejo
de la reserva. Debido a sus tácticas agresivas, estos intereses
madereros no son bien recibidos por la mayoría de los grupos
de interesados.
Factores que Afectan
el Funcionamiento Institucional
Entre la variedad
de factores que influyen sobre el funcionamiento institucional de la
administración de la reserva, uno de los principales factores
internos ha sido el fuerte compromiso de los miembros de Defensores
con la misión de conservar la biodiversidad. La RBSM es considerada
por Defensores como el principal escenario para poner en práctica
su misión.
Defensores controla
la mayor parte del presupuesto de la RBSM, ya que también es
quien recauda los fondos para implementar los programas incluidos en
los planes maestro y operativos aprobados por CONAP. Defensores ha sido
moderadamente exitosa en la recaudación de fondos para realizar
actividades de la RBSM, ya que requiere todavía de mayor financiamiento
para ampliar sus operaciones a toda la reserva. Además de los
fondos recibidos de organizaciones donantes, Defensores ha recaudado
fondos dentro de Guatemala a través de sus patrocinadores individuales
y corporativos y a través de la publicación de un calendario.
Para asegurar su sostenibilidad financiera a largo plazo, como se mencionó
anteriormente, Defensores estableció su fondo patrimonial institucional
en 1991 y en 1997 creó otro fondo de patrimonial para la RBSM
y reservas equivalentes. El financiamiento externo para las actividades
de conservación y desarrollo sostenible ha provenido en su mayoría
de ONGs internacionales incluyendo a The Nature Conservancy, el Fondo
Mundial para la Naturaleza (World Wildlife Fund), la Fundación
Claiborne-Ortenberg y la Fundación MacArthur. Las principales
organizaciones donantes bilaterales y multilaterales incluyen a la Agencia
Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas
en inglés), la Comunidad Europea (CE), el Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (FMAM, a través del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, PNUD), y la Agencia Alemana para la Cooperación
Técnica (GTZ, por sus siglas en alemán).
La RBSM ha tenido
la fortuna de que ONGs y organizaciones donantes internacionales contribuyan
a su fortalecimiento. Los socios extranjeros generalmente no han ejercido
presión indebida o interferido con procesos y prioridades programáticas.
Por el contrario, han realizado contribuciones materiales invaluables
al tiempo que respetan el proceso de desarrollo de la reserva definido
por el Plan Maestro. Por lo general, ellos tratan de identificar, junto
con Defensores, los componentes relevantes del programa en los que pueden
contribuir. Cuando un donante identifica un componente del programa
que le interesa, firma un acuerdo con Defensores. Este bien proceso
ordenado ha sido desarrollado en su mayor parte gracias al liderazgo
de Defensores para coordinar la ejecución del Plan Maestro y
a sus habilidades para mantener relaciones sinérgicas con muchas
organizaciones asociadas a lo largo de diversas líneas programáticas.
Un aspecto importante
para el trabajo de conservación en Guatemala es que la percepción
generalizada de que la protección del medio ambiente es una causa
noble que beneficia a toda la población. Consecuentemente, los
asuntos que de otra manera polarizarían a una sociedad que recientemente
ha salido de décadas de conflictos sociales, tales como el tema
del uso y tenencia de la tierra, han demostrado ser menos controversiales
cuando se enfocan desde un punto de vista ambiental. Los partidos políticos
implícitamente parecen estar de acuerdo en no hacer del medio
ambiente un asunto de contención partidista. Más aún,
los Acuerdos de Paz de Guatemala firmados en 1996 han promovido enormemente
la creación de un ambiente propiciador para avanzar con los objetivos
ambientalistas y de desarrollo. El cese del conflicto armado ha abierto
una puerta para crear nuevas formas de acuerdos organizacionales e institucionales,
y ofrece un escenario para una resolución de conflictos más
equitativa y efectiva.
Conclusiones
La Reserva de la
Biósfera Sierra de las Minas fue establecida debido a su importancia
global, nacional, regional y local. Al ser delegado el manejo de la
RBSM a la ONG guatemalteca Defensores de la Naturaleza, el gobierno
de Guatemala transfirió la mayor parte de la responsabilidad
y autoridad de la reserva a Defensores. De hecho, implícitamente
el gobierno también espera que Defensores recaude la mayoría
de los fondos para manejar la reserva.
El arreglo para
el manejo de la reserva tenía la intención de asignar
papeles distintos y complementarios a la entidad gubernamental, la ONG
administradora y los grupos de interesados claves. Sin embargo, la práctica
ha mostrado que las responsabilidades asignadas a la ONG y a las instituciones
del gobierno requiere de algunas aclaraciones y redefiniciones. A pesar
de sus debilidades, este primer caso en Guatemala de un acuerdo público-privado
para el manejo de un área protegida por medio de una ONG nacional
ha resultado en una implementación más eficiente y sensible,
una participación de las partes interesadas más efectiva
y un mejor gobierno que el que existe en aquellas áreas protegidas
del país que son manejadas por entidades gubernamentales.
Para que esta sociedad
entre el gobierno y la ONG se mantenga legítima y funcional a
largo plazo, ciertas condiciones fundamentales deben prevalecer. Estas
incluyen las siguientes:
- La ONG
debería permanecer independiente dentro de su sociedad con
el gobierno y no actuar como una organización paraestatal.
Dos condiciones son esenciales para que esto se cumpla. La
primera es que la ONG retenga su independencia financiera. Esto significa
que, aunque el Estado debería proporcionar o recaudar una porción
significativa del presupuesto de la reserva -- idealmente un 50% -
para el corto plazo la ONG debería desarrollar la capacidad
para recaudar la porción restante y para el largo plazo debería
establecer mecanismos para la sostenibilidad financiera. En el caso
de la RBSM, el gobierno claramente se ha quedado atrás en lo
que se refiere a su contribución. La segunda condición
para que exista una sociedad funcional es la independencia intelectual
para la ONG. Quizás el factor más importante en este
respecto es la presencia de una junta directiva independiente. Defensores
cuenta con una junta directiva formada por nueve miembros voluntarios,
comprometidos y capaces, líderes empresariales bien conocidos
y respetados, profesionales y académicos que son capaces como
personas y como grupo de relacionarse a los niveles más altos
del gobierno. Los miembros incluyen al presidente de una importante
universidad privada del país, varios funcionarios ejecutivos
principales de corporaciones, filántropos retirados y un conocido
periodista. Varios miembros de la junta directiva de Defensores son
Rotarios. Durante ocho años, bajo cuatro administraciones presidenciales
diferentes, este grupo ha prestado fortaleza a Defensores para evitar
o resistir presiones partidistas, manipulaciones del gobierno de turno
y otras situaciones similares. La junta directiva ha podido asegurar
que la organización permanezca fiel a su misión y a
su compromiso de transparencia. Para incrementar su fortaleza, la
junta directiva debería incorporar gradualmente a más
líderes sociales e indígenas de manera que se aumente
su representatividad y legitimidad. Esto podría ayudar a asegurar
las condiciones organizacionales a largo plazo que son necesarias
para manejar la reserva en forma adaptativa para lograr la conservación
y uso sostenible de sus recursos.
- La ONG
debe ser capaz de mantener un grupo de respaldo y el apoyo público
para sus actividades. En el caso de la RBSM el grupo de respaldo
se refiere principalmente a comunidades locales, municipios, autoridades
locales y regionales, entidades del gobierno y, en menor grado, propietarios
privados. También incluye el público en general, abordado
a través de la prensa. En momentos críticos, cuando
los intereses económicos y políticos han amenazado a
la reserva y sus recursos, los grupos de respaldo han apoyado activamente
la conservación de la reserva.
- La ONG
requiere de la habilidad para mantener un equipo administrativo, técnico
y de campo capaz, diverso y comprometido. Sin duda alguna,
el personal que lleva a cabo el trabajo de la ONG constituye su capital
más valioso. En el campo, ellos se convierten en la cara de
la ONG ante la comunidad de los grupos interesados. Sus cualidades
personales y profesionales -- sus habilidades técnicas, organizacionales
e interpersonales -- son la clave para asegurar la efectividad programática.
Para poder atraer y retener al mejor personal, la ONG necesita mantener
una gerencia hábil, políticas y procedimientos apropiados,
un sistema administrativo y de apoyo eficiente, y sobre todo, los
incentivos para asegurar que los miembros del personal se mantengan
motivados y dedicados. Este Esto es un reto particularmente importante
ahora que la organización se está expandiendo para manejar
otras áreas como resultado de su exitosa experiencia en la
RBSM.
- El Gobierno
debe tener la voluntad y la capacidad para suministrar apoyo para
la aplicación de la ley. En el caso de la RBSM, esto
significa un desempeño efectivo de la policía, la fiscalía
y los tribunales de justicia, así como el apoyo de CONAP, CONAMA
y otras entidades relacionadas.
En lo que se refiere
a la participación de los grupos interesados, las experiencias
de la RBSM y de otras áreas de conservación delegadas
a ONGs, sugieren que las ONGs tienen menos constreñimientos y
son menos defensivas que las entidades del gobierno central en cuanto
a la inclusión de los grupos de interesados en las decisiones
relativas a la conservación. Es interesante que la omisión
en la inclusión de grupos interesadas clave en la toma de decisiones
formal de la reserva, por lo menos durante las fases tempranas, ha demostrado
no ser un asunto crítico para su desarrollo. A corto plazo, más
que actualizar la representatividad de la junta de la reserva, evidentemente
fue más importante desarrollar una gama de maneras formales e
informales para mantener involucradas involucrados a los grupos de interesados
relacionados en el manejo directo de los recursos. Dentro de Defensores,
existe un claro entendimiento de la necesidad fundamental a largo plazo
de incluir representantes de los grupos de interesados claves en los
cuerpos de toma de decisiones formales de la reserva y sus sub-secciones.
Esto requerirá que Defensores invierta considerablemente en el
fortalecimientoer de las capacidades de los líderes locales,
así como en apoyar nuevos arreglos institucionales. Los beneficios
esperados incluyen el desarrollo de grupos de respaldo locales más
comprometidos que puedan proporcionar mejores maneras para atender las
amenazas locales, reduciendo así el nivel de esfuerzo y recursos
que Defensores debe invertir en proteger y manejar la reserva.
El fortalecimiento
de grupos y líderes comunitarios locales ya está dando
resultados. Se logró un aumento en la concientización
y conocimiento ambiental a través de la Asociación de
Maestros Ambientalistas de la Sierra de las Minas. Las comunidades locales
están más dispuestas a invertir en acciones concretas
para proteger los recursos, como demuestra el caso de varios grupos
locales que de manera voluntaria ayudan a combatir incendios forestales
durante la estación seca. Defensores también ha observado
que las comunidades demuestran una mayor capacidad para actuar colectivamente
y compartir experiencias y preocupaciones con respecto al manejo de
recursos naturales. Esto se hace particularmente evidente durante el
proceso anual participativo de evaluación y planeación,
que se lleva cabo localmente y forma parte del proceso de desarrollar
el plan operativo general de la reserva. Durante este importante proceso,
los miembros de la comunidad evalúan su propio desempeño
y el de Defensores, estableciendo objetivos y haciendo compromisos para
el siguiente año en campos como conservación del suelo,
reforestación y protección del bosque. Este proceso es
verdaderamente la labor de la comunidad y no es simplemente el endoso
al plan de Defensores. Los miembros de la comunidad son los principales
ejecutores de esas acciones que sirven tanto a sus propios intereses
como a la reserva. Estas acciones varían desde protección
de los recursos acuáticos y conservación del suelo para
mejorar las cosechas y prevenir la erosión, hasta el mejoramiento
de prácticas forestales, combate de incendios forestales y prevención
de invasiones de tierras río arriba. Es importante notar que
el proceso de fortalecimiento de los grupos comunitarios para conservar
recursos naturales es lento y complejo. Su éxito depende de que
se aborde una amplia gama de factores socioeconómicos, incluyendo
el marco de referencia cultural, el liderazgo actual, los niveles de
educación, la situación de la tenencia de la tierra, fuentes
de ingreso e historia política. También tienen impacto
las represiones pasadas o reubicaciones forzadas e incluso las disputas
y conflictos que datan de generaciones pasadas sobre la tierra, y asuntos
familiares.
La decisión
que el gobierno de Guatemala tomó en 1990 de delegar por primera
vez el manejo de un área protegida a una ONG ha resultado ser
una ganancia para la conservación. Los éxitos logrados
en la RBSM durante los últimos años sobrepasan por mucho
a los fracasos, y el futuro se presenta razonablemente prometedor. Aún
más, este caso ha proporcionado muchas lecciones valiosas sobre
la participación de la sociedad civil en el manejo de un área
protegida. Ha permitido a los observadores entender los muchos factores
que ejercen influencia sobre los arreglos institucionales entre los
sectores público y privado. Dada esta experiencia generalmente
positiva en cuanto a la responsabilidad y autoridad compartida, el gobierno
de Guatemala ha ampliado el modelo y lo ha aplicado a otros grupos de
interesados adicionales de las ONGs, incluyendo municipios y grupos
comunitarios. El planteamiento del gobierno central en confiar el manejo
de un área protegida a otros grupos podría todavía
considerarse como riesgoso por los administradores públicos y
planificadores tradicionales de áreas protegidas. Sin embargo,
al paso del tiempo, este enfoque podría resultar la mejor opción
para que Guatemala logre conservar su extraordinaria y rápidamente
decreciente riqueza de biodiversidad.
Referencias
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de Desarrollo Humano para Guatema. Guatemala: PNUD.
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Evaluación de la Diversidad Biológica y los Bosques
Tropicales. Washington, DC: Centro para el Desarrollo Internacional
y Medio Ambiente, WRI/AID.
Soto, S. M. 1998.
Validación de la Metodología ‘De Faria' diseñada
para evaluar Efectividad de Manejo a través de su Aplicación
en Cuatro Areas Protegidas en Guatemala. Tesis, Instituto de Investigaciones
Agronómicas, Facultad de Agronomía, Universidad de San
Carlos, Guatemala.
Acerca de los
Autores
Estuardo Secaria
prestó sus servicios en varias posiciones dentro de Defensores
de la Naturaleza entre 1993 y 1998, siendo su último puesto el
de Director de Areas Protegidas. Obtuvo su título de Maestría
en Biología de la Conservación en la Universidad de Wisconsin,
EEUU, y es egresado de la Universidad de Florida donde recibió
su diploma en Economía de Recursos Naturales.
Andreas Lehnhoff
actualmente es Director del Programa para Guatemala de The Nature Conservancy.
De 1991 a 1995 fue Director Ejecutivo de Defensores de la Naturaleza.
Entre 1989 y 1991 prestó sus servicios como Secretario Ejecutivo
del Consejo Nacional para las Areas Protegidas de Guatemala (CONAP),
la entidad encargada de las áreas protegidas del país.
Tiene una Maestría en Economía y Políticas Ambientales
de la Universidad de Duke y recibió su título profesional
en Arquitectura de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala.
Anne M. Dix
en la actualidad es Consejera Ambiental Regional para USAID. En el momento
de la producción de este documento, la Dra. Dix era la Coordinadora
de Proyectos e Investigación de Defensores de la Naturaleza y
Profesora de Ecología en la Universidad del Valle. Ella obtuvo
su Doctorado en Ecología de la Universidad de Georgia, EEUU.
Oscar Rojas
actualmente es Director de Areas Protegidas de Defensores de la Naturaleza
y ha prestado sus servicios también en otras posiciones dentro
de Defensores. Anteriormente trabajó con la ONG Visión
Mundial en proyectos de desarrollo comunitario en el oriente de Guatemala.
Cuenta con el título de Ingeniería en el Manejo de Recursos
Naturales de la Universidad de San Carlos de Guatemala.
Cita Bibliográfica
Por favor cite esta
publicación como sigue: Secaira, E., A. Lehnhoff, A. Dix, y O.
Rojas. 2000. Delegando
el manejo de un area protegida a una ONG: El caso de la Reserva de la
Biósfera Sierra de las Minas en Guatemala. Monografía
para Trasladando el poder: La descentralización y la conservación
de la biodiversidad. Washington, D.C.: Biodiversity Support Program.
Este es uno de
los seis casos de estudio del BSP, el cual se llevo a cabo como investigación
para Trasladando el poder:La decentralización y la conservación
de la biodiversidad. La publicación completa y los otros
cinco casos de estudio se pueden ver o ordenar a través de la
página electrónica del BSP: www.BSPonline.org.
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The Nature Conservancy (TNC) y el World Resources Institute (WRI), financiado
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misión del BSP es promover la conservación de los recursos
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Créditos
de la Publicación
| Autores: |
Estuardo Secaira
Andreas Lehnhoff
Anne Dix
Oscar Rojas |
| Editora: |
Kate Christen |
| Edición
del Ejemplar/Edición de la Producción: |
Marilyn Bernbaum |
| Editora Administrativa: |
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| Directora de
Comunicaciones del BSP: |
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Director del
Programa de Análisis
y Manejo Adaptativo: |
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de este documento fue posible gracias al apoyo proporcionado al BSP
por el Global Bureau del USAID, bajo los términos de la subvención
número DHR-A-00-88-00044-00. Las opiniones expresadas aquí
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